民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法頒布實(shí)施以來，境外一些政客和媒體將目光集中于第六十三條“中華人民共和國境外的組織和個(gè)人，針對(duì)中華人民共和國實(shí)施破壞民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、制造民族分裂行為的，依法追究法律責(zé)任”。聲稱該條把中國法律管轄范圍任意延伸至境外，構(gòu)成所謂“長臂管轄”，甚至將其解釋為要求境外組織和個(gè)人承擔(dān)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的普遍義務(wù)。

　　一國國內(nèi)法將發(fā)生于境外的行為或者境外主體納入調(diào)整范圍，涉及國家管轄權(quán)的域外行使。國際法和各國實(shí)踐通常依據(jù)屬地、屬人、保護(hù)等原則說明域外管轄的正當(dāng)基礎(chǔ)。就保護(hù)性管轄而言，發(fā)生在境外但直接危害一國國家安全、領(lǐng)土完整、政治獨(dú)立等根本利益的行為，可以成為該國主張管轄權(quán)的對(duì)象。判斷具體規(guī)定是否構(gòu)成不當(dāng)域外擴(kuò)張，還須結(jié)合境外行為與管轄國之間的聯(lián)系、所保護(hù)法益、行為范圍、責(zé)任依據(jù)和實(shí)施程序作出具體分析。境外有關(guān)指責(zé)卻僅因條文出現(xiàn)“中華人民共和國境外”幾個(gè)字，便將其歸入“長臂管轄”，既割裂了第六十三條與整部法律的體系聯(lián)系，也混淆了保護(hù)性管轄與不當(dāng)域外擴(kuò)張。

　　從立法目的和制度結(jié)構(gòu)理解第六十三條

　　理解第六十三條，首先要明確民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法的立法目的和制度結(jié)構(gòu)。

　　這部法律是新時(shí)代實(shí)施憲法有關(guān)規(guī)定、處理民族事務(wù)、開展民族工作的基本法律。從法律內(nèi)容看，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法規(guī)定各民族一律平等，禁止民族歧視和民族壓迫，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，尊重和保障少數(shù)民族語言文字的學(xué)習(xí)和使用，維護(hù)各族群眾跨區(qū)域就業(yè)創(chuàng)業(yè)、接受公共服務(wù)和參與社會(huì)生活的合法權(quán)益。法律還對(duì)構(gòu)筑中華民族共有精神家園、促進(jìn)各民族交往交流交融、推動(dòng)共同繁榮發(fā)展作出系統(tǒng)安排，并通過投訴舉報(bào)、監(jiān)督檢查、公益訴訟和責(zé)任追究保障有關(guān)規(guī)定落實(shí)。由此形成了從積極促進(jìn)、職責(zé)履行到責(zé)任追究的完整制度體系。第六十三條應(yīng)當(dāng)放在這一體系中理解。

　　民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法第十條明確規(guī)定，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)不受外部勢力干涉。第五十二條要求健全民族領(lǐng)域重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度，加強(qiáng)對(duì)民族領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的排查、識(shí)別、評(píng)估、預(yù)警和處置。第六十二條規(guī)定，組織、策劃、實(shí)施暴力恐怖活動(dòng)、民族分裂活動(dòng)或者宗教極端活動(dòng)，以及煽動(dòng)、資助實(shí)施上述活動(dòng)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。第六十三條在此基礎(chǔ)上，對(duì)境外組織和個(gè)人針對(duì)中華人民共和國實(shí)施破壞民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、制造民族分裂行為的法律責(zé)任作出銜接性規(guī)定。

　　法律責(zé)任章首先規(guī)定國家機(jī)關(guān)及其工作人員不依法履職的責(zé)任，繼而規(guī)定以民族身份為由實(shí)施歧視、有關(guān)組織未履行制止義務(wù)、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者未履行管理責(zé)任以及實(shí)施民族分裂活動(dòng)等行為的法律后果。整部法律建立的是面向多元主體的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，第六十三條只是其中處理境外特定危害行為的一環(huán)。隨著網(wǎng)絡(luò)傳播加速、跨境資金流動(dòng)和組織活動(dòng)日益頻繁，涉民族領(lǐng)域違法行為更容易突破地理邊界。境外的組織、策劃、煽動(dòng)和資助可能向境內(nèi)傳導(dǎo)，并對(duì)國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定以及各族群眾合法權(quán)益造成實(shí)際損害。如果整部法律只處理發(fā)生在境內(nèi)的最后環(huán)節(jié)，對(duì)具有直接危害的境外活動(dòng)缺乏回應(yīng)，其風(fēng)險(xiǎn)防范和責(zé)任追究機(jī)制就會(huì)留下缺口。

　　第六十三條補(bǔ)足了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法律責(zé)任體系的境外適用環(huán)節(jié)。該條所維護(hù)的國家統(tǒng)一、安全和民族團(tuán)結(jié)，也是整部法律確認(rèn)的平等權(quán)利、發(fā)展權(quán)益和社會(huì)交往秩序得以實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。

　　從第六十三條的規(guī)范結(jié)構(gòu)與適用邊界看境外指責(zé)不當(dāng)推導(dǎo)

　　第六十三條位于法律責(zé)任章，采用“描述特定行為—依法追究責(zé)任”的規(guī)范結(jié)構(gòu)。從該條所蘊(yùn)含的行為規(guī)范看，境外組織和個(gè)人負(fù)有不得針對(duì)中華人民共和國實(shí)施破壞民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、制造民族分裂行為的消極義務(wù)。條文并未要求所有境外主體宣傳、支持或者主動(dòng)參與中國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)，因而不能據(jù)此推導(dǎo)出面向境外主體的一般性促進(jìn)義務(wù)。

　　第六十三條的適用受到主體范圍、行為指向、行為類型和責(zé)任銜接的多重限定。主體限于中華人民共和國境外的組織和個(gè)人；相關(guān)行為必須以中華人民共和國為明確指向，并與我國法律所保護(hù)的國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)等法益有實(shí)質(zhì)聯(lián)系；行為類型限于破壞民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、制造民族分裂；具體承擔(dān)何種法律責(zé)任，則須依照有關(guān)法律確定。將這一附有明確條件的責(zé)任條款解釋為面向所有境外主體的無差別管轄，實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了條文的適用范圍。

　　涉及刑事責(zé)任時(shí)，還須根據(jù)行為人身份、行為地、結(jié)果地和具體罪名，適用刑法關(guān)于空間效力和刑事管轄的規(guī)定，并依照罪刑法定原則審查具體犯罪構(gòu)成。刑法第八條對(duì)外國人在中華人民共和國領(lǐng)域外針對(duì)中華人民共和國國家或者公民犯罪規(guī)定了法定刑和行為地法律等適用條件，刑法第一百零三條則規(guī)定了分裂國家罪、煽動(dòng)分裂國家罪的構(gòu)成及刑罰。第六十三條不能取代這些實(shí)體規(guī)范和管轄規(guī)則，也不能繞開證據(jù)規(guī)則和訴訟程序，單獨(dú)作為定罪量刑的依據(jù)。

　　境外有關(guān)指責(zé)包含兩項(xiàng)不當(dāng)推導(dǎo)：其一，將針對(duì)特定危害行為的禁止性規(guī)范解釋為境外主體普遍負(fù)有促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的積極義務(wù)；其二，將須由有關(guān)法律具體化的責(zé)任銜接規(guī)定解釋為可以自動(dòng)實(shí)施的域外制裁?；氐綏l文的規(guī)范結(jié)構(gòu)和適用條件，這兩項(xiàng)推導(dǎo)均不能成立。

　　區(qū)分正當(dāng)保護(hù)性管轄與不當(dāng)域外擴(kuò)張

　　維護(hù)國家統(tǒng)一、安全和基本社會(huì)秩序，是主權(quán)國家依法行使管轄權(quán)的重要目的。國際法和各國實(shí)踐通常承認(rèn)屬地、屬人、保護(hù)等管轄原則。依照保護(hù)性管轄原則，一國可以對(duì)發(fā)生在境外但直接危害其國家安全、領(lǐng)土完整、政治獨(dú)立等核心利益的行為規(guī)定法律責(zé)任。第六十三條以“針對(duì)中華人民共和國”為適用條件，要求有關(guān)境外行為以中國為明確指向并侵害受中國法律保護(hù)的重要法益，與保護(hù)性管轄所強(qiáng)調(diào)的管轄聯(lián)系具有內(nèi)在一致性。

　　討論這一問題，還須區(qū)分立法管轄、司法管轄和執(zhí)行管轄。第六十三條首先在立法層面確認(rèn)中國法律可以對(duì)特定境外行為作出規(guī)范評(píng)價(jià)并銜接相應(yīng)責(zé)任，并未授權(quán)中國執(zhí)法機(jī)關(guān)未經(jīng)有關(guān)國家同意進(jìn)入其境內(nèi)實(shí)施搜查、扣押、逮捕等強(qiáng)制措施。將法律的域外適用與越境執(zhí)法混為一談，混淆了不同類型管轄權(quán)的性質(zhì)與邊界。

　　“長臂管轄”并非國際法上內(nèi)涵完全統(tǒng)一的規(guī)范概念。在本文所討論的批評(píng)語境中，它主要指一國依據(jù)不適當(dāng)或者過于薄弱的連接點(diǎn)，將本國法律擴(kuò)張適用于境外主體，并借助金融、市場、技術(shù)等優(yōu)勢或者次級(jí)制裁迫使第三方服從其單邊政策。此類做法的主要爭議，在于管轄聯(lián)系是否充分、是否不當(dāng)干涉他國主權(quán)，以及是否超出國際法允許的范圍。

　　第六十三條沒有將一般經(jīng)貿(mào)往來、技術(shù)使用、貨幣結(jié)算或者第三方合作設(shè)定為管轄連接點(diǎn)，其調(diào)整對(duì)象限于直接針對(duì)中華人民共和國實(shí)施的破壞民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、制造民族分裂行為。因此，評(píng)價(jià)該條的域外適用，應(yīng)具體考察行為與中國之間的管轄聯(lián)系、受保護(hù)法益、行為范圍、責(zé)任依據(jù)、法定程序及執(zhí)行方式。僅憑法律涉及境外主體便將其認(rèn)定為“長臂管轄”，無法區(qū)分正當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)性管轄與不當(dāng)?shù)挠蛲鈹U(kuò)張。

　　只許自己依法設(shè)防、不許中國依法維權(quán)，是赤裸裸的“雙標(biāo)”

　　縱觀各國立法，對(duì)發(fā)生在境外但直接危害本國核心利益的行為追究法律責(zé)任，早已是維護(hù)國家安全和社會(huì)秩序的通行做法。某些境外勢力無視這一基本事實(shí)，刻意將中國依法維護(hù)國家統(tǒng)一、安全和民族團(tuán)結(jié)的制度安排污名化為“長臂管轄”，其所謂判斷標(biāo)準(zhǔn)從一開始便建立在選擇性適用規(guī)則之上。

　　法國刑法典第113-10條規(guī)定，對(duì)在法國境外實(shí)施、侵害法國國家根本利益的犯罪適用法國刑法。法國刑法典第410-1條進(jìn)一步將國家獨(dú)立、領(lǐng)土完整、國家安全和共和制度等列入國家根本利益范圍。只要境外行為直接侵害法國國家根本利益，行為發(fā)生地并不能阻卻法國法律的適用。法國以法律守衛(wèi)國家根本利益被視為正當(dāng)之舉，中國依法防范境外民族分裂活動(dòng)卻被指責(zé)為“長臂管轄”，這種截然相反的評(píng)價(jià)本身就暴露了其標(biāo)準(zhǔn)的任意性。德國刑法典第五條專門規(guī)定“與國內(nèi)具有特殊聯(lián)系的境外犯罪”，將發(fā)生在境外的叛國、危害國家外部安全等行為納入德國刑法適用范圍。依照某些境外論調(diào)的邏輯，德國的相關(guān)立法也應(yīng)被貼上“長臂管轄”的標(biāo)簽。然而，類似指責(zé)往往只在中國依法維護(hù)自身核心利益時(shí)才會(huì)出現(xiàn)，這種選擇性失明顯然與法治無關(guān)。

　　英國《2023年國家安全法》針對(duì)間諜、破壞活動(dòng)和外國干涉等行為規(guī)定了域外適用情形。部分行為即使由外國人在英國境外實(shí)施，只要對(duì)英國國家安全形成特定危害，仍可能適用英國法律。這表明，英國同樣不會(huì)因危害行為發(fā)生在境外，便自行撤去維護(hù)國家安全的法治防線。

　　在處理族群仇恨和歧視問題方面，歐盟理事會(huì)第2008/913/JHA號(hào)框架決定要求成員國將基于種族、膚色、宗教、血統(tǒng)、民族或者族裔出身公開煽動(dòng)暴力和仇恨的行為納入刑法規(guī)制，并設(shè)置有效、適度且具有威懾力的處罰。由此可見，防止群體仇恨、維護(hù)不同族群平等相處的社會(huì)秩序，在歐洲同樣被視為需要法律重點(diǎn)保護(hù)的公共利益。歐洲國家可以運(yùn)用刑法手段防范族群仇恨，中國通過法律抵御境外利用民族問題實(shí)施的分裂、破壞活動(dòng)，卻遭到無端攻擊，這種論調(diào)根本無法在同一套法治標(biāo)準(zhǔn)下自圓其說。

　　上述法律與第六十三條共同揭示了一個(gè)基本事實(shí)，當(dāng)境外行為直接危害一國統(tǒng)一、安全、憲法秩序或者其他重要公共利益時(shí)，行為發(fā)生在境外并不當(dāng)然排除本國法律的適用。

　　第六十三條以“針對(duì)中華人民共和國”限定行為指向，以“破壞民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、制造民族分裂”限定行為類型，并以“依法追究法律責(zé)任”將具體責(zé)任銜接至有關(guān)法律，清晰劃定了條文的適用邊界。

　　一些國家一方面以國內(nèi)法追究境外危害本國安全和根本利益的行為，另一方面卻要求中國面對(duì)境外民族分裂和破壞活動(dòng)放棄法律回應(yīng)；一方面把維護(hù)自身安全稱為國家正當(dāng)權(quán)利，另一方面把中國維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)污名化為“長臂管轄”。這種只許自己依法設(shè)防、不許中國依法維權(quán)的論調(diào)，暴露出赤裸裸的雙重標(biāo)準(zhǔn)。以同一標(biāo)準(zhǔn)審視各國立法，境外有關(guān)指責(zé)既缺乏事實(shí)依據(jù)，也經(jīng)不起法理檢驗(yàn)。

　　(本文作者田釩平系西南民族大學(xué)四部委鑄牢中華民族共同體意識(shí)研究基地首席專家、中華民族共同體學(xué)院教授)